Mietspiegel – Träger schwerer Last im irgendwo zwischen Gesetz und Hinweis

mietspiegel

Der Mietspiegel ist das am weitesten verbreitete und anerkannteste Mittel zur einvernehmlichen und gerichtlichen Bemessung der Wohnungsmiete während eines laufenden Mietverhältnisses1. Er liefert2 die Begründung der ortsüblichen Vergleichsmiete. Das Gesetz zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten Wohnungsmärkten und zur Stärkung des Bestellerprinzips bei der Wohnungsvermittlung (Mietrechtsnovellierungsgesetz – MietNovG) soll nun regeln, dass bei der Wiedervermietung von Bestandswohnungen die zulässige Miete höchstens auf das Niveau der ortsüblichen Vergleichsmiete zuzüglich 10 Prozent steigen darf, § 556 d Abs. 1 BGB n.F. Die Feststellung der ortsüblichen Vergleichsmiete und damit der Mietspiegel nehmen an Bedeutung zu.

 

Die „Ortsüblichkeit“ der Miete diente zunächst als Krücke, wie sie Hinkelmann3 zur Herleitung der Friedensmiete per 1.7.1914 gemäß dem Reichsmietengesetz vom 24.3.1922 4(RMG) für die Fälle beschreibt, in denen eine Friedensmiete weder vereinbart, feststellbar oder marktüblich war. Dabei war eine Durchschnittsmiete gemeint, wie sie unter Hinweis auf die Begründung zu § 2 RMG zutreffend feststellt.5

 

Im Vergleich zu der heutigen Regelung bedeutet dies somit eine stärkere Restriktion, die allerdings mit der damaligen Wohnungsnot mit einem Fehlbestand von 1 Million6 Wohnungen erklärt werden kann. Es sollten im Grundsatz bei Bestandsgebäuden nur Steigerungen ermöglicht werden, die wiederum dem Bestand zugute kamen, weil beispielsweise die Kosten der Instandhaltung gestiegen waren. Diese Mieterhöhungen stellten damit keine Verschiebung des Äquivalenzverhältnisses dar, sondern eher eine Anpassung an die Vorleistung des Vermieters. Für bis zum 1.7.1918 fertiggestellte Gebäude war zudem nach Inkrafttreten des Mieterschutzgesetzes7 eine Kündigung des Mietverhältnisses dem Vermieter ohne Angabe wichtiger Gründe, zu denen nicht das Verlangen einer höheren Miete gehörte, ausgeschlossen.

 

Bedingt durch den Aufbau der sich danach ergebenen Miete mit der Friedensmiete als Ausgangsbasis und einer seitdem angepassten angemessenen Verzinsung sowie der Betriebskosten, deren konkrete Ausgestaltung wiederum den Ländern überlassen war und dem Umstand, dass diese zudem ermächtigt waren, auch abweichende Regelungen zu verabschieden, war keine einheitliche Mietbildung erkennbar. Dies mag neben der wirtschaftlichen Aufschwungsphase bis 1930 die Zunahme an Fertigstellungen von Wohneinheiten erklären. Dennoch blieb die Ortsüblichkeit weiter der bestimmende Faktor, der sich als aus „Räumen gleicher Art und Lage8“ abgeleiteter „objektiver Nutzungswert“ (so Reichsgericht, Urteil v. 11. März 1927 I 57/26 RGSt 61,130; sowie Urteil v. 31. Januar 1930 I 813/29 RGSt 63. 415, 4169) verstand und anhand von Vergleichsobjekten festzustellen war (KG Beschluss 4 W 805/49 JR 1949, 257,25810)

 

Die Ermittlung der Vergleichsmieten war ebenso wie das Herausbilden des Vergleichsmietenmerkmals ein längerer Prozess.

 

In seiner heutigen11 verfassungsgemäßen12 Form kennen wir es seit dem als Übergangslösung – Außerkrafttreten ursprünglich zum 31.12.1974 vorgesehen – gedachten Gesetz über den Kündigungsschutz für Mietverhältnisse über Wohnraum vom 25.11.197113, wobei maßgeblich die Einführung des Begründungszwanges nach Art, Größe, Beschaffenheit, Ausstattung und Lage zum Ausgleich für den Wegfall der Änderungskündigungsmöglichkeit war. Börstinghaus hebt in diesem Zusammenhang hervor, dass damit zugleich der Wunsch nach der Festlegung von Orientierungsrahmen entstand, den der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Regelung der Miethöhe (MHG) 1974 erfüllte.14

 

Sowohl dem einfachen als auch dem qualifizierten Mietspiegel wird nachgesagt, das Mietniveau selbst nicht zu beeinflussen15, sondern es tatsächlich, wenn auch etwas zeitversetzt16, nur zu spiegeln17. Seine Aufnahme in die bundesgesetzliche Regelung der Miethöhe erfolgte 198218. Dabei wurde durch Begrenzung der Bezugsmenge auf Vereinbarungen der letzten 3 Jahre eine Anhebung der ortsüblichen Vergleichsmiete bezweckt, die zugleich mit Einführung der Kappungsgrenze in Höhe von 30 % in 3 Jahren begrenzt wurde. Ziel war es, die Attraktivität vom Wohnbauinvestments zu erhöhen, wie dem Titel des Gesetzes – Gesetz zur Erhöhung des Angebotes an Mietwohnungen19 – zu entnehmen ist, also in der allgemeinen Annahme, dass die ortsübliche Miete mit sehr geringer Wahrscheinlichkeit über, mit großer Wahrscheinlichkeit unterhalb der Marktmiete liegt.20 Weniger plakativ – und verständlicherweise nicht als „Gesetz zur Verringerung des Angebotes an Mietwohnungen“ bezeichnet kam das 4. Mietrechtsänderungsgesetz21 im Jahre 1993 daher, das die Bestandsmasse auf 4 Jahre erweiterte.

 

Durch das MietNovG wird seine Bedeutung steigen, da er nun vom Vermieter auch außerhalb bestehender mietvertraglicher Vereinbarungen zu beachten sein wird22 und der Mieter ihn möglicherweise als Grundlage seiner eigenen Ansprüche im Falle mutmaßlicher Überzahlungen wird geltend machen können. Allgemein wird die Mietrechtsreform des Jahres 2001 als Bestätigung des Mietspiegelsystems empfunden, da die bisherigen Regelungen des Gesetzes über die Miethöhe (MHG23) damals in das BGB aufgenommen wurden. Bedeutend war hierbei, dass mit dem neuen Instrument des qualifizierten Mietspiegels eine Vermutungswirkung in § 558 d Abs. 3 BGB implementiert wurde, wonach die in ihm angegebene Miete der Ortsüblichkeit entspricht24. Obgleich der qualifizierte Mietspiegel mittlerweile nicht mehr als „Experiment“ bezeichnet werden kann, bleiben dennoch erhebliche Fragen, wie die finanzielle Umsetzbarkeit wissenschaftlicher Grundsätze und deren Verständnis25 nach wie vor aktuell26.

 

Eine gesetzliche Beschreibung oder Regelung, wie er –auch unter Gewichtung der jeweiligen Daten in dem Betrachtungszeitraum27 – aufzustellen ist, fehlt aber ebenso wie eine Verpflichtung zur Aufstellung durch die jeweiligen Gemeinden28. Dabei ermächtigt § 558 c Abs. 5 BGB die Bundesregierung durch Rechtsverordnung Vorschriften über den näheren Inhalt und das Verfahren zur Aufstellung und Anpassung von Mietspiegeln zu erlassen wozu die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist. Weidenkaff29 kommentiert diese Vorschrift mit „eine Regelung ist nicht zu erwarten“ unter Hinweis darauf, dass bisher keine Regelung getroffen wurde und auch nicht auf der Grundlage der früheren Ermächtigungsgrundlage in § 2 Abs. 5 MHG, das mit der Mietrechtsreform im Jahre 2001 außer Kraft trat.

 

Im bereits 1981 vom Bundestag beschlossenen, vom Bundesrat aber nicht genehmigten Entwurf eines Gesetzes über die Erstellung von Übersichten über die üblichen Entgelte für nicht preisgebundenen Wohnraum (Mietspiegelgesetz – MSpG)30 wurde die Ver-pflichtung für Gemeinden ab 100.000 Einwohnern und ab 50.000 Einwohnern auf Interessenvertreterantrag festgeschrieben. Eine Begrenzung auf einen bestimmten Betrachtungszeitraum sah die Regelung aber nicht vor. Dass dies ein wesentlicher Grund für die Ablehnung des Gesetzesentwurfes durch den Bundesrat war, kann mit einiger Berechtigung angenommen werden. Die Uneinigkeit in diesem Punkt belegt die Stellungnahme des Bundesrates, in der dieser auf sein eigene Initiative –BR-Drucks 210/81 verweist, in der lediglich die Daten aus den letzten 4 Jahren einfließen sollten, was die sozial/liberale Bundesregierung wiederum mit der Befürchtung deutlicher Preissteigerungen ablehnte und die christlich/liberale ein Jahr später mit lediglich 3 Jahren im Gesetz zur Erhöhung des Angebotes an Mietwohnungen31 auch umsetzte. Da der damalige Bundesrat die Ablehnung des Mietspiegelgesetzes mit seinem eigenen und später modifizierten umgesetzten Vorhaben begründet hatte, war auch nach dem Regierungswechsel kein Raum für eine erneute Befassung mit diesem Thema. Im Jahre 1994 schlug allerdings die Expertenkommission für Wohnungspolitik erneut eine gesetzliche Regelung vor.32 Denn ihr Fehlen sei für alle bisherigen Schwierigkeiten im Umgang mit dem Vergleichsmietensystem verantwortlich. Durch förmliches Gesetz oder eine Rechtsverordnung sollte die Ermittlung von Vergleichsmieten mit allen Einzelvorschriften geregelt werden. In die Mietspiegel sollten hierbei die Wiedervermietungsmieten der letzten beiden Jahre und alle übrigen Bestandsmieten ohne zeitliche Begrenzung zu jeweils 50 % einfließen.

 

Auf Bundesebene existieren somit lediglich die erstmals 1976 veröffentlichten Hinweise für die Aufstellung von Mietspiegeln, die unter Einfluss der fortschreitenden Diskussion bis zu ihrer aktuellen Fassung „Hinweise zur Erstellung von Mietspiegeln33“ überarbeitet wurden. Die aktuelle Fassung ging einher mit dem Mietrechtsnovellierungsgesetz 2001 und widmet folgerichtig den Abschnitt 2 dem neuen Instrument des qualifizierten Mietspiegels. Die Konsequenz dieser (Nicht)Regelung, da die Hinweise rechtlich unverbindlich34 sind, liegt in erster Linie darin, dass die örtlichen Marktverhältnisse weiterhin verschieden ermittelt werden können.

 

Die Behauptung, mit der neuen Mietpreisbremse einen „Meilenstein für ein soziales und modernes Wohnungsmietrecht“35 erreicht zu haben, erscheint vor diesem Hintergrund zweifelhaft. Der Mietspiegel wird als Instrument der Begründung nun auch stärker in den Blickwinkel des Mieters geraten, da dieser die vermeintliche Überschreitung der 10% oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete belegen muss. Um diesen Schutz effizienter zu gestalten, hätte es, zumal in einer breit aufgestellten großen Koalition nahe gelegen, die nachvollziehbaren Rufe36 nach einer Regelung über die Aufstellung der Mietspiegel und deren Verfahren zu erhören37.

 

  1. Bericht der Bunderegierung über die Auswirkungen des 2.Wohnraumkündigungsschutzgesetzes (II.WKSchG) BT-Drucks 8/2610 Pkt.3.2.5.1, Deutsches Institut für Urbanistik, Mietspiegel –Funktion und Leistungsfähigkeit in: Archiv für Kommunalwissenschaften, 1982 2. Hjbd., Börstinghaus, Mietspiegel Erstellung und Anwendung, 2. Auflage 2013 S. 9, bemisst den Vorteil darin, dass nur 3 % der Streitigkeiten über die Miethöhe rechtshängig werden, IfS Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH, Auswirkungen mietrechtlicher Regelungen auf die Mietenentwicklung und die Wohnungsversorgung, Bearbeitung: Jürgen Veser, Wolfgang Jaedicke, Hans Jürgen Volkerding, Hartmut Steffen, Christian Pfeiffer im Auftrag des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau Berlin, Dezember 1996, iii geht sogar von nur 1 % aus
  2. neben den alternativen Begründungsmitteln Auskunft aus einer Mietdatenbank, Sachverständigengutachten, Angabe von drei Vergleichswohnungen vgl. § 558 a Abs. 2 Nr. 2, 3 und 4 BGB. Die Mietdatenbank hat dabei wenig Zuspruch erhalten, da auch in Hannover mittlerweile ein qualifizierter Mietspiegel in Kraft ist. Der Sachverständige hat die Daten der zurückliegenden 4 Jahre auszuwerten, was teilweise übersehen wird (mit der Folge der Nichtverwertbarkeit z.B. LG Gießen Urteil v. 24. Januar 2014 – 1 S 257/13) und häufig zu aufwendig erscheint, auch wenn sog. Typengutachten anerkannt werden (BGH, Urteil v. 19.05.10, Az. VIII ZR 122/09); das Begründungsmittel der Vergleichswohnungen ist sehr streitanfällig im Hinblick auf die mutmaßliche Vergleichbarkeit
  3. Die ortsübliche Miete – zur historischen Entwicklung, Auslegung und prozessualen Handhabung des Vergleichsmietenbegriffs S. 9
  4. RGBl.I. S. 273
  5. Hinkelmann a.a.O. S. 32
  6. so die Recherche von Hinkelmann a.a.O. mit Hinweis auf Ebel, Bericht des Reichsarbeitsministeriums, RArbBl. 1020/21 S. 1195 und Bahr, Rede bei 2. Lesung zum RMG am 15.2.1922 Protokolle des Reichstags Band 352, S. 5858 A., wonach die Zahl einen allgemeinen Konsens darstellte.
  7. MSchG vom 1.6.1923 RGBl.I. S. 353
  8. „von größerem Wert ist die vergleichsweise Heranziehung der Mietpreise, die zur Zeit des Abschlusses der Verträge im zulässigen freien Verkehr für Räume gleicher Art und Lage gezahlt wurden“ (141)
  9. der objektive Nutzungswert war danach vorrangig vor den gleichfalls entscheidungserheblichen Gestehungskosten zu berücksichtigen (416)
  10. wobei diese Entscheidung die Kompetenzverteilung zwischen Preisbehörden und ordentlichen Gerichten betrifft
  11. zu vorherigen Verwendungen, insbesondere mit Hinweis auf § 2 der VOPR, Nr.71/51 Verordnung über Maßnahmen auf dem Gebiet des Mietpreisrechts vom 29.11.1951 BGBl.I S. 920 vgl. Niederberger, Rolph, Mietspiegel als Instrument zur Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete, Bundesanzeiger Verlag 1980, II 1 Die gesetzlichen Vorläufer der Vergleichsmiete
  12. BVerfG Urteil v. 23.04.1974 – 1 BvR 6/74; 1 BvR 2270/73 NJW 1974, 1499
  13. BGBl.I S. 1839
  14. BGBl. I S. 3603
  15. Schießl WM 1996, 461 der diese Schlussfolgerung aus einem Vergleich der Mietentwicklung von Städten mit und ohne Mietspiegel zog; und hierauf aufbauend: Koch, Uwe, Mietpreispolitik in Deutschland, eine empirische Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung des qualifizierten Mietspiegels, 2005 S. 246 ff., der zunächst darauf verweist, dass seit der Nutzung von Mietspiegeln bundesweit eine Angleichung der Mietsteigerungs- an die allgemeinen Preissteigerungsraten stattgefunden hat und weiter (S. 249) Schwankungen in der Mietentwicklung nicht auf gesetzliche Änderungen sondern auf allgemeine Marktfaktoren zurückführt
  16. Da zwischen Datenerhebung und Anwendung nach der Veröffentlichung die zwischenzeitliche Entwicklung jeweils keine Berücksichtigung finden kann. Vgl. hierzu Gante, Jürgen, Wohnungswirtschaftliche Markttransparenz durch Mietinformationen mittels Recht und Technik, eine bodenwirtschaftliche Studie unter besonderer Beachtung der Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen, in: Klaus Borchard/Erich Weiß (Hrsg.): Beiträge zu Städtebau und Bodenordnung, Schriftenreihe des Instituts für Städtebau, Bodenordnung und Kulturtechnik der Universität Bonn, Bd. 26
  17. Koch, a.a.O. S. 260 stellt keine unterschiedlichen Entwicklungen in Gemeinden mit einfachen oder qualifizierten Mietspiegeln fest
  18. Vom 20.12.1982 BGBl. I. S. 1912 Änderung des § 2 Abs.2 S.2 MHG „…soweit die Übersicht von der Gemeinde oder von Interessenvertretern der Vermieter und der Mieter gemeinsam erstellt oder anerkannt worden ist (Mietspiegel);“(S.1914)
  19. BGBl. I. S. 1912
  20. vgl. hierzu Niederberger a.a.O. Vierter Abschnitt: Ökonomische Wirkung von Mietspiegeln, er nimmt an, dass wegen der Inhomogenität des Wohnungsmarktes und dessen Intransparenz eine „Marktmiete“ kaum abbilden ließe, die zu der ortsüblichen Vergleichsmiete in Relation zu setzen wäre. Dagegen könnte man einwenden, dass unter entsprechender Anwendung des § 194 BauGB diejenige Miete als Marktmiete anzusehen ist, die im gewöhnlichen Geschäftsverkehr im Rahmen einer üblichen Vermarktungsdauer zu erzielen wäre, zumal sich auch in intransparenten und inhomogenen Märkten Preis bilden. Niederberger unterscheidet dann folgend auch nach einem hypothetischen Vergleich der Miete mit und ohne Vergleichsmietenregelung. Eine Systematik, die an den Anfangs- und Endwert zur Berechnung des Sanierungsausgleichsbetrages erinnert.
  21. vom 21.7.1993 BGBl. I S. 1257
  22. unabhängig von denkbarer Preisüberhöhungen gem. § 5 Wirtschaftsstrafgesetz, dessen aktuelle Bedeutung vor dem Hintergrund der BGH-Rechtsprechung, Urteil v. 28.Januar 2004 – VIII ZR 190/03 überschaubar bleibt. Der Mieter muss nämlich das Ausnutzen eines geringen Angebotes im Sinne einer fehlenden Ausweichmöglichkeit – im gesamten Gebiet der Gemeinde (Urteil v. 13. April 2005 – VIII ZR 44/04) darlegen und beweisen, auch das Vorliegen einer Zweckentfremdungsverbotsverordnung stellt kein hinreichend aussagekräftiges Anzeichen für das Vorliegen einer Mangelsituation dar (Urteil v. 25. Januar 2006 – VIII ZR 56/04)
  23. vom 18. Dezember 1974 BGBl. I S.3603 zum 1.9.2001 außer Kraft getreten (Art. 10 Abs. 1 Gesetz v. 19. Juni 2001 BGBl.I S. 1149, 1175)
  24. und damit auch den Bedenken gegenüber einer Rechtsprechung Rechnung getragen, den – einfachen- Mietspiegel zur Grundlage freier richterlicher Überzeugung heranzuziehen, vgl. hierzu Voelskow, ZMR 1992, 328
  25. eine erste empirische Untersuchung über die Akzeptanz von Börstinghaus/Börstinghaus NZM 2003,377
  26. Mersson ZMR 2002, 806
  27. hierzu die Darstellung von Börstinghaus/Clar Mietspielgel Erstellung und Anwendung 2. Auflage 2013, S.133 „III.Das Mischungsverhältnis“, Isenmann ZMR 1997, 61, Koch a.a.O. S. 269 zum Verhältnis der Neuvertrags- und Bestandsmieten
  28. auch die bestehenden Mietspielgel sind daher schwer miteinander vergleichbar, Niederberger, Rolph, Mietspiegel als Instrument zur Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete, Bundesanzeiger Verlag 1980
  29. Palandt 73. Auflage 2014 Rdn. 7
  30. Vom 17.August 1981 BT-Drucks. 9/745
  31. BGBl. 1981 I. S. 1912
  32. Unterrichtung durch die Bundesregierung – Bericht der Expertenkommission Wohnungspolitik – vom 30.12.1994 BT-Drucks 13/159 S. 17, die im übrigen auch wohnungsmarktbezogen ausführte: „In der marktnäheren Ausgestaltung der ortsüblichen Vergleichsmiete und der zeitnahen Anpassung des Mietzinses ohne die Beschränkungen durch Kappungsgrenzen sieht die Kommission die entscheidenden
    Voraussetzungen dafür, dass der Mieterschutz fortgelten kann und dennoch ein ausreichendes Wohnungsangebot zu erwarten ist.“
  33. herausgegeben vom Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Stand 1. Juli 2002
  34. Börstinghaus in Schmidt-Futterer Mietrecht 11. Auflage 2013 §§ 558 c, 558 d Rdn. 57 „völlig unerheblich“
  35. Heiko Maas, Bundesminister für Justiz im ARD Morgenmagazin v. 25.2.2015 im Interview über die Einigung des Koalitionsausschusses, die Mietpreisbremse und das Bestellerprinzip so wie vorgesehen im Bundestag verabschieden zu wollen
  36. z.B. Isenmann a.a.O. s. 63, hingegen ablehnend Voelskow a.a.O. S.331
  37. Der Vorschlag, auf Bundesebene einen „Arbeitskreis Mietspiegel“ einzurichten, der in periodischen Abständen den Stand des Wissens zur Ermittlung ortsüblicher Vergleichsmieten darlegt (so die Empfehlung der Expertenkommission a.a.O. S.17) könnte ebenfalls in die Tat umgesetzt werden

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